Все чаще высказывается мнение, что среди глав казахстанских регионов все меньше остается сильных и самостоятельных фигур: «акимы-политики» сходят со сцены, а их сменяют «технические исполнители» - в основном бывшие заместители акимов и люди, занимавшие не самые ключевые посты в центральных госорганах. Мы попросили поделиться соображениями на сей счет известного эксперта, редактора биографической энциклопедии «Кто есть кто в Казахстане» Данияра Ашимбаева.
Все полномочия и ресурсы – у центра
- Вы согласны с такой оценкой?
- Она вполне справедлива. С начала 90-х годов прошлого века, когда начались рыночные реформы, мы привыкли к одному типу руководителей – это всевластные акимы, которые всем и всеми командовали (и местными государственными структурами, и бизнесом), имели «вес» в центре, продвигали своих людей и в правительство, и в парламент. По сути, они были, скажем так, активными политическими игроками. Но к сегодняшнему дню та генерация региональных руководителей практически сошла на нет. При этом следует понимать, что уровень полномочий акимов первой волны проистекал из особенностей эпохи первых секретарей обкомов, многие из которых были крепкими политиками, сильными хозяйственниками и опытными лидерами-«тяжеловесами».
Однако постепенно все стало меняться. Во-первых, изменился круг вопросов, входящих в компетенцию первых руководителей. Например, сегодня крупные, базовые для экономики предприятия областям уже не подчиняются. Если раньше они находились под влиянием (партийным) обкомов, то теперь их собственниками являются влиятельные люди, проживающие либо в столице, либо в каких-нибудь лондонах-дубаях.
Во-вторых, за эти годы произошло перераспределение полномочий между центром и местными органами власти. Сегодня территориальные подразделения силовых структур (МВД, КНБ, прокуратура), суды, фискалы акиматам не подчиняются. Это прямые представители центра. То же самое можно сказать и о региональных вузах, часть которых встроена в МОНовскую вертикаль, а другие являются частными. Примерно такая же картина и с научными центрами на местах.
Если взять крупные объекты экономической инфраструктуры, находящиеся в госсобственности, – железные дороги, предприятия энергетики, то их замкнули на себе национальные компании (КТЖ, КМГ, «Самрук-Энерго», KEGOC и так далее). Позиция областных акиматов учитывается ими в куда меньшей степени, нежели точка зрения собственного руководства из центрального офиса.
То есть, если в прежние времена сохранялась форма двойного подчинения (предприятие подчинялось и местной власти, и отраслевому министерству), то сегодня полномочия перешли напрямую к центру.
Кроме того, после введения пропорциональной избирательной системы те же партийные списки кандидатов в депутаты, несмотря на участие регионов, тоже, как правило, формируются в центре. Хотя, например, акимы областей возглавляют местные филиалы «Нур Отана», центральный аппарат партии, как минимум, имеет право вето на любое решение руководителя областного филиала.
В условиях такой системы оперативного управления круг полномочий областных акимов сузился. Да, по Конституции они считаются представителями правительства и президента, но теперь на местах, помимо них, есть отдельные правительственные (министерские) и президентские (финпол, агентство по делам госслужбы) подразделения. Да, аким области может заслушивать их отчеты о работе, но давать им директивные указания не вправе. И если он вдруг вторгается в сферу компетенции этих органов, то руководители последних начинают весьма ревниво отстаивать свои интересы.
Как следствие, полномочий у акима, можно сказать, кот наплакал. В основном они распространяются на сферы коммунального хозяйства, строительства, но даже там носят весьма условный характер. Скажем, многие крупные строительные компании имеют свои выходы на правительство и зачастую решают вопросы, минуя уровень областной власти.
Или взять другой пример. Да, полномочия бывшего Агентства по управлению земельными ресурсами на местах были переданы на территориальный уровень (ГАСКи акиматов). Однако практически вся земля в свое время уже была распределена, и потому сегодня, допустим, отжать земельные участки у крупных игроков областной акимат никакой возможности не имеет. Как говорится, себе дороже выйдет…
Теперь обратим взор на налоговую систему. Двадцать лет назад регионов – бюджетных «доноров» – было намного больше, чем сейчас. Сегодня таких осталось лишь четыре – две столицы и две нефтеносные западные области. Тогда как Актюбинская, Павлодарская, Восточно-Казахстанская, Карагандинская, Костанайская области, которые прежде считались «самоокупаемыми», теперь являются получателями субвенций. В свое время была затеяна реформа налоговых отношений, в результате которой территории получили бы возможность оставлять у себя больше собранных там денег, однако тот факт, что промышленные регионы стали реципиентами бюджета, говорит о том, что налоговая система, напротив, подверглась еще большей централизации.
Безденежные и безвластные
- И что в итоге?
- А в итоге у областных акиматов нет ни денег, ни активов, ни возможностей самостоятельно создавать рабочие места вне рамок коммунального хозяйства. Условно говоря, они остались без средств существования. И даже значительная часть коммунальной собственности в свое время была передана в ведение социально-предпринимательских корпораций (СПК), которые, кстати, находились в центральном подчинении и только много позже перешли под крыло акимов.
Сегодня у глав областей очень мало действенных рычагов власти. Не имея влияния на силовые и другие структуры, они не могут влиять на снижение уровня преступности в своих регионах, на качество высшего образования, на степень инвестиционной привлекательности вверенных им территорий и т.д. По одной простой причине – все это не является прерогативой акимата.
Складывается довольно парадоксальная ситуация. Акимат оставляют наедине с местными проблемами, но при этом возможностей для их решения у него крайне мало. Поэтому, по большому счету, понять, чем занимаются акиматы, очень непросто…
Акимов-«тяжеловесов», которые еще помнят, что руководитель области мог командовать силовиками, «давать ценные указания» предприятиям металлургической и нефтяной отрасли, сегодня остались единицы – Бердыбек Сапарбаев, Даниал Ахметов. Да и то их слушают (или делают вид, что слушают) скорее по привычке, из уважения к их былым заслугам.
У нынешней генерации областных акимов такого «веса» уже нет, и оттого они не в состоянии «построить» тот же «Казахмыс» или «КазМунайГаз». Во взаимоотношениях с ними и другими монополистами они выступают в роли просителей. Со всеми вытекающими из этого обстоятельствами.
- И все же, чем вызвана подобная тенденция? Такова кадровая политика центра, или же просто сильных фигур в стране почти не осталось?
- Прежде всего, это естественный, эволюционный процесс. Меняется время, меняются обстоятельства, меняется и качество управленцев. Говоря простым языком, народ, увы, обмельчал. Самостоятельность не приветствуется.
Тут есть нюансы, на которых стоит остановиться. По очень многим вопросам наше законодательство слишком зарегулировано. Допустим, акиму выделены деньги на ремонт школы, а у него сгорела больница. Логично было бы перекинуть средства с одного объекта на другой, но без санкции вышестоящих инстанций он этого сделать не сможет. А если решится, то такой шаг будет выглядеть как нарушение бюджетного законодательства. И даже если местное население оценит данный поступок как благое дело, если при этом он ничего не украдет (от чего сложно удержаться), за ним все равно могут прийти люди из соответствующих служб. Поэтому многие элементарно не хотят рисковать. А зачем? Ведь далеко не у всех есть наверху связи и «патроны», через которых можно решить столь щепетильный вопрос. Вот и получается, что, с одной стороны, обмельчал сам кадровый состав, а с другой, нет никакого пространства или хотя бы зазора для полета мысли и проявления инициативы.
Нередки случаи, когда акимату приходится выкручивать руки представителям малого и среднего бизнеса, чтобы заставить, к примеру, владельцев магазинов за свой счет украсить витрины к Новому году или скинуться на подарки спортсменам. Хотя не на всякого предпринимателя можно «наехать». Ведь он, если что, сразу же побежит жаловаться в НПП или в прокуратуру. Но при любом раскладе акимат будет выглядеть в неприглядном свете.
В нынешнем году власти южной столицы в связи с пандемией интенсивно занимались обработкой подъездов (кстати, неясно, чем конкретно), но бесхозными остались подвалы. Как следствие, чуть ли не полгорода жалуется на засилье крыс и тараканов. То есть, получается, что при большом желании деньги-то перекинуть вполне можно, но, решив одну проблему, акимат отпускает на самотек другие важные направления. В итоге и местная власть не в чести, и проблема не решается. От акиматов требуют всего и вся, но мало кто понимает, что реальных полномочий у них не так уж и много. Да и желание сделать что-то хорошее наших акимов посещает редко.
Тут есть и другая сторона проблемы. Можно дать акиму больше полномочий, но это означает, что у него должно быть и больше бюджетных денег. Если учесть, что только за последний год задержали глав двух областей, то кто даст гарантию, что злоупотреблений с коррупционным душком не станет больше? Тем более что акимы, по сути, не имеют никаких противовесов на местном уровне. Не считать же таковыми «ручные» маслихаты. К тому же их составы формируют сами акимы.
Кстати, недавно проведенные праймериз еще раз показали, что подобная практика процветает. Условно говоря, акиму не нужен контроль за ним. А раз так, то никто ему больших полномочий давать не будет. Опять же складывается парадоксальная ситуация: с одной стороны, аким как бы бесконтролен, а с другой, он безвластен. И при этом никто ни от кого ничего не требует.
Система уклонения от ответственности
- Как это влияет на уровень доверия населения к региональной власти, на положение дел на местах?
- Снова повторюсь: в пределах тех полномочий, которые очерчены нормативно-правовыми актами, акимам сделать что-то очень сложно. Поэтому нужно постоянно вставать над законом и правилами. Брать в руки традиционные рычаги и продавливать необходимые решения. Так уж сложилось, что у нас политическая традиция сильнее, чем формальные правила. Поэтому требуются такие руководители, которые способны, скажем, имея харизму, «вес» и опыт, подстраивать эти правила под себя. Но опять же парадокс: руководители такого типа становятся наиболее критикуемыми. К примеру, вспомним Имангали Тасмагамбетова. Вопросы он решал, но при этом его ругали все кому не лень. Жители Алматы стали вспоминать его добрым словом только тогда, когда он уже ушел с должности градоначальника южной столицы. Даже писали чуть ли не на заборах лозунги «Тасмагамбетов, вернись!». Хотя там есть что вспомнить и хорошего, и плохого.
Проблема сегодняшнего управленческого корпуса состоит в том, что он выращен в очень тепличных условиях. Возьмем первое поколение отечественных банкиров – Субханбердина, Байсеитова и других. Они вырабатывали правила игры, что называется, на марше, в процессе. Как финансисты они сформировались в условиях перманентного кризиса. Причем практически ежесуточного. Они учились работать вместе с кризисом. Потом они ушли, и во главе банков встали представители нового поколения – бывшие бухгалтера, операционисты, которые находились под политическим зонтиком своих предшественников. Понятно, что в условиях кризиса они просто не умеют работать.
Приведу пример. Одним важным регионом руководил сильный лидер авторитарного типа. И команда у него была достаточно эффективной. Однако после того, как он ушел, выяснилось, что его преемники привыкли действовать в ситуации, когда сильный шеф решал за них все проблемные вопросы, но сами неспособны проявить эти самые лидерские качества, стать такими же «весовыми». Поэтому далеко не факт, что хороший заместитель станет хорошим первым руководителем.
Конечно, у нас все же стараются готовить акимов, проводя их через все ступени кадровой лестницы – район, город, область, отраслевое министерство или правительство. Но в любом случае это как лотерея, и никто не может дать гарантии того, что даже самый подготовленный кандидат «выстрелит» в роли самостоятельного руководителя. Есть какая-то закономерность в том, что хороший заместитель, выйдя на уровень принятия решений, начинает «притормаживать» - это вполне объективное явление. Хотя бывают и отдельные исключения. Достаточно вспомнить скандально известного бывшего акима Шымкента. Я с трудом представляю, что кто-то из нынешних акимов мог бы после событий в Арыси так смело пойти в толпу и элементарно наорать на бузотеров. Помните, как он ругался с ними? И как бы его потом ни хаяли, такой своеобразный момент в его биографии был. Возможно, в Шымкенте по-другому и нельзя было поступить – все-таки специфичный регион.
Другой пример – карьерный рост Аслана Мусинв. Он работал в обкоме партии в тот период, когда начался разгул гласности, когда повсеместно проходили митинги, демонстрации, голодовки. А Мусин не боялся идти в гущу этих процессов и смело разговаривал с людьми. Был замечен, выдвинут на руководящие позиции и сделал карьеру, достигнув таких высот, какие только возможны в наших условиях.
Тогда как сегодняшние молодые управленцы к этому не готовы. Они предпочитают отсидеться в высоких башнях. Сколько за время суверенной истории сменилось акимов и их заместителей в Алматы, а из всех помнят только Серика Сейдуманова. Почему? Да потому, что он не боялся вступать в дискуссии с любым оппонентом и по любому вопросу. Причем занимался он проблемами не только своего блока, но и других. Фактически он закрывал собой весь акимат. Градоначальника не было так видно, как Сейдуманова. А ведь на работу в южную столицу направляли не самых слабых людей.
Уровень доверия населения к власти зависит от того, насколько она это доверие будет оправдывать. А для этого необходимо выходить за те формальные рамки, которые для нее установлены, уметь принимать решения. Но современный госаппарат в большинстве своем делать это не любит. Образно говоря, у нас на всех уровнях власти выстроена мощнейшая система уклонения от любой возможной ответственности.
От минимализма к плюрализму. Есть ли выход из порочного партийного круга?
