Қазақстан облыстары басшыларының арасында мықты және тәуелсіз қайраткерлер азайып келе жатыр: «саясаткер-әкімдер» сахнадан кетіп, олардың орнын негізінен бұрынғы әкім орынбасарлары және орталықтағы мемлекеттік органдарда онша маңызды емес қызметтерді иемденген адамдар, яғни «техникалық орындаушылар» алып жатыр деген пікірлер барған сайын көбейіп келеді. Біз белгілі сарапшы, «Кто есть кто в Казахстане» деп аталатын өмірбаяндық энциклопедияның редакторы Данияр Әшімбаевтан осы мәселе жөнінде ой-пікірлерімен бөлісуін өтіндік.

Барлық күштер мен ресурстар – орталықтың бақылауында

- Сіз осындай бағалаумен келісесіз бе?

- Бұл өте әділ бағалау. Нарықтық реформалар басталған өткен ғасырдың 90-шы жылдарының басынан бері біз көшбасшылардың бір түріне үйреніп кеттік – бұл бәріне (жергілікті басқару құрылымдарына да, бизнеске де) бұйрық беретін, орталықта «салмағы» болып, өз адамдарын үкіметке де, парламентке де жылжыта алатын құдіретті әкімдер. Шын мәнінде, олар, айталық, белсенді саяси ойыншылар болды. Бірақ бүгінде облыстық көшбасшылардың ондай буыны іс жүзінде жоғалып кетті. Сонымен бірге, бірінші толқындағы әкімдерінің бедел деңгейінің көбі мықты саясаткерлер, мықты бизнес-басшылар және тәжірибелі «ауыр салмақты» басшылар болған обкомдардың бірінші хатшылары дәуірінің ерекшеліктерінен туындайтынын түсіну керек.

Алайда, біртіндеп бәрі өзгере бастады. Біріншіден, басшылардың құзыретіне кіретін мәселелердің ауқымы өзгерді. Мысалы, бүгінде экономика үшін негізі бар ірі кәсіпорындар облыстарға бағынбайды. Егер бұрын олар облыстық (партия) комитеттерінің ықпалында болса, енді олардың иелері немесе астанада, немесе қандай да бір Лондон-Дубайларда тұратын ықпалды адамдар болып табылады.

Екіншіден, осы жылдар ішінде орталық пен жергілікті билік арасында өкілеттіктер қайта бөлінді. Бүгінгі күні күш құрылымдарының аумақтық бөлімшелері (Ішкі істер министрлігі, ҰҚК, прокуратура), соттар, фискалдық органдар әкімдіктерге бағынбайды. Бұл орталықтың тікелей өкілдері. Облыстық университеттер туралы да дәл осыны айтуға болады, олардың кейбіреулері БҒМ құрылымына енеді, ал басқалары жеке меншік болып табылады. Мекенді жерлердің ғылыми орталықтарында да осыған ұқсас жағдай қалыптасқан. 

Егер біз мемлекеттік меншіктегі ірі экономикалық инфрақұрылым объектілерін – теміржолдарды, энергетикалық кәсіпорындарды алатын болсақ, оларды ұлттық компаниялар (ҚТЖ, ҚМГ, «Самұрық-Энерго», KEGOC және басқалары) өздерінің қарамағына алған. Олар орталық аппараттағы өздерінің басшылығының көзқарасына қарағанда облыстық әкімдіктердің пікірін ең төмен деңгейде ескереді.

Яғни, егер бұрынғы кезде қосарланған бағыну формасы сақталған болса (кәсіпорын жергілікті үкіметке де, салалық министрлікке де бағынышты болған), бүгінде өкілеттіктер тікелей орталыққа өтті.

Сонымен қатар, пропорционалды сайлау жүйесі енгізілгеннен кейін, облыстардың қатысуына қарамастан, депутаттыққа кандидаттардың бірдей партиялық тізімдері де орталықта құрылады. Мысалы, облыс әкімдері «Нұр Отанның» жергілікті филиалдарын басқарса да, партияның орталық аппараты, ең болмағанда, облыстық филиал басшысының кез келген шешіміне вето қоюға құқылы.

Осындай жедел басқару жүйесінің жағдайында облыс әкімдерінің құзыреті тарылды. Ия, Конституцияға сәйкес олар үкімет пен президенттің өкілдері болып есептеледі, бірақ қазір мекенді орындарда олардан басқа бөлек үкіметтік (министрлік) және президенттік (қаржылық сауалнама, мемлекеттік қызмет агенттігі) бөлімшелері бар. Ия, облыс әкімі олардың жұмысы туралы есептерін тыңдай алады, бірақ оларға директивалық нұсқаулар беруге құқығы жоқ. Егер ол кенеттен осы органдардың құзыретіне еніп кетсе, олардың басшылары өз мүдделерін барынша қорғай бастайды.

Нәтижесінде әкімнің өкілеттігі өте аз деп айтуға болады. Негізінен, олар коммуналдық шаруашылық, құрылыс салаларына, бірақ тіпті онда да өте шартты сипатта қолданылады. Мысалы, көптеген ірі құрылыс компанияларының үкіметке қол жетімділігі бар, сондықтан олар мәселелерді көбінесе облыстық үкіметтің деңгейін айналып өтіп шешеді.

Немесе тағы бір мысалды алайық. Иә, бұрынғы мекенді орындарда жер ресурстарын басқару агенттігінің өкілеттіктері аумақтық деңгейге берілді (әкімдіктердің Мемлекеттік сәулет-құрылыс бақылауы). Алайда, жердің барлығы дерлік бір уақытта таратылып кеткен, сондықтан бүгінде, мысалы, облыстық әкімдіктің жер учаскелерін ірі ойыншылардан тартып алуға мүмкіндігі жоқ. Ол өздері үшін қымбатқа түседі дегендей...

Енді салық жүйесін қарастырайық. Жиырма жыл бұрын бюджеттік «донор» облыстар қазіргіден әлдеқайда көп болды. Бүгінде олардың төртеуі ғана қалды – екі астана және батыстағы мұнай өндіретін екі облыс. Ал бұрын «өзін-өзі қамтамасыз етуші» деп есептелетін Ақтөбе, Павлодар, Шығыс Қазақстан, Қарағанды, Қостанай облыстары қазір субвенциялар алушыларына айналды. Кезінде салық қатынастарын реформалау басталған. Оның нәтижесінде аумақтар сол жерде жиналған ақшаны сақтай алатын еді, бірақ өнеркәсіптік облыстардың бюджеттен ақша алушыларына айналуы салық жүйесі, керісінше, одан да үлкен орталықтандыруға ұшырағанын білдіреді.

Акшасыз да, биліксіз де қалғандар

- Нәтижесінде не болды?

- Нәтижесінде, облыстық әкімдіктердің ақшасы да, активтері де, коммуналдық қызмет шеңберінен тыс жұмыс орындарын өз бетінше құру мүмкіндігі де жоқ. Былайша айтқанда, олар күн көрерлік ақшасыз қалды. Тіпті коммуналдық меншіктің едәуір бөлігі бір кездері әлеуметтік-кәсіпкерлік корпорациялардың (ӘКК) құзырына берілді, олар, айтпақшы, орталық бағыныста болып, тек кейініректе ғана әкімдердің қол астына өтті.

Бүгінде облыс басшыларында өз билігін жүргізетін тиімді құралдары өте аз. Қауіпсіздік күштері мен басқа құрылымдарға әсері болмағандықтан, олар өз облыстарындағы қылмыс деңгейінің төмендеуіне, жоғары білімнің сапасына, оларға сеніп тапсырылған аумақтардың инвестициялық тартымдылық дәрежесіне және тағы басқаларына оның бәрі әкімдіктің құзырына жатпайды деген бір қарапайым себеп бойынша әсер ете алмайды.

Біршама парадоксалды жағдай қалыптасуда. Әкімдікті жергілікті проблемалармен жалғыз қалдырды, ал сонымен бірге оны шешуге оның мүмкіндіктері өте аз. Сондықтан, әкімдіктердің қандай жұмыспен айналысып жүргенін түсіну оңай нәрсе емес...

Облыс басшысы қауіпсіздік күштерін басқара алатындығын, металлургия және мұнай өнеркәсібі кәсіпорындарына «құнды нұсқаулар бере алатындығын» әлі күнге дейін есінде сақтаған «ауыр салмақтағы» әкімдердің саны бүгін аз – олар Бердібек Сапарбаев, Даниал Ахметов. Бірақ оларды да сіңірген еңбегін құрметтегендіктен бұрын қалыптасқан әдет бойынша тыңдайды (немесе тыңдағандай болады).

Облыс әкімдерінің қазіргі буынында ондай «салмақ» енді болмайды, сондықтан олар сол «Қазақмысқа» немесе «ҚазМұнайГазға» бұйрық бере алмайды. Олармен және басқа монополистермен қарым-қатынаста олар өтінушы ретінде (осыдан шығатын барлық жағдайлармен) әрекет етеді.

- Дегенмен, осындай тенденцияға не себеп болды? Бұл орталықтың кадр саясаты ма, әлде елімізде мықты қайраткерлер қалмағаны ма?

- Біріншіден, бұл табиғи, эволюциялық процесс. Уақыт өзгереді, жағдайлар өзгереді, басқару сапасы да өзгереді. Қарапайым тілмен айтқанда, адамдар, өкінішке орай, кішірейіп кетті. Белсенділік қолдалмайды.

Мұнда тоқталып кетуге тұрарлық кейбір нюанстар бар. Көптеген мәселелер бойынша біздің заңнамамыз аса реттелген. Айталық, әкімге мектепті жөндеуге ақша берілді, ал сол кезде аурухана өртеніп кетті. Ақшаны бір объектіден екінші нысанға аудару қисынды болар еді, бірақ жоғары тұрған органдардың келісімінсіз ол мұны істей алмайды. Ал егер ол оны жасайтын болса, онда мұндай қадам бюджет заңнамасын бұзған тәрізді болады. Жергілікті тұрғындар бұл әрекетті қайырымды іс ретінде бағаласа да, егер ол сонымен бірге ештеңе ұрламаса (оған қарсы тұру қиын), әкімге тиісті қызметтердің адамдары келуі мүмкін. Сондықтан көбісі ондай қауіпті іске барғысы келмейді. Ақыр соңында, елдің бәрінде жоғарыда осындай мәселені шешуге болатын байланыстар мен «қолдаушылар» бола бермейді. Демек, бір жағынан кадрлық құрылымның өзі кішірейген, екінші жағынан, еркін ойлау мен бастамалар үшін ешқандай кеңістік немесе ең болмағанда бір тесік те жоқ болып шығады.

Мысалы, дүкен иелерін Жаңа жылға өз қаражаты есебінен дүкеннің терезелерін безендіруге немесе спортшыларға сыйлық алуға мәжбүрлеу үшін шағын және орта бизнестің қолын бұрау да сирек кездесетін нәрсе емес. Дегенмен, кәсіпкерлердің кез-келгеніне «күш көрсету» мүмкін емес. Өйткені, егер бірдеңе болса, ол бірден ҰКП-ға немесе прокуратураға шағымдануға жүгіреді. Бірақ кез-келген жағдайда әкімдік жағымсыз түрде көрінетін болады.

Осы жылы пандемияға байланысты оңтүстік астананың билігі кіреберістерде дәрі себумен қарқынды айналысты (айтпақшы, нақты не себілгені белгісіз), бірақ жертөлелер иесіз қалды. Нәтижесінде, қаланың жартысына жуығы егеуқұйрықтар мен тарақандардың қаптап кеткеніне шағымданады. Яғни, қатты ниет болған жағдайда ақшаны аударуға болады екен, бірақ бір мәселені шешіп, әкімдік басқа маңызды бағыттарды кездейсоқтыққа жібереді. Нәтижесінде жергілікті билікке де құрмет жоқ, мәселе де шешілмейді. Әкімдіктерден бәрі және бәрін талап етеді, бірақ олардың шынайы өкілеттіктері жоқ екенін түсінетін адамдар аз. Оның үстіне қандай да бір жақсы іс жасауға деген ниет біздің әкімдердің ойына сирек келеді.

Мұнда мәселенің екінші жағы да бар. Әкімге көбірек өкілеттік беруге болады, бірақ ол жәйт оның бюджет қаражаты да көп болуы керек дегенді білдіреді. Тек өткен жылы екі облыстың басшылары ұсталғанын ескерсек, енді жемқорлықтың иісі бар сыбайлас жемқорлық болмайды дегенге кім кепіл? Оның үстіне әкімдерде жергілікті деңгейде ешбір теңгерім жоқ. «Қолдағы» мәслихаттарды осындай теңгерім бола алады деп есептеуге болмайды ғой. Оның үстіне, олардың штатын әкімдердің өздері құрастырады.

Айтпақшы, жақында өткен праймериз осындай тәжірибенің гүлденіп келе жатқанын тағы бір рет көрсетті. Былайша айтқанда, әкім өзінің үстінен бақылауды қажет етпейді. Ал егер солай болса, оған ешкім көп билік бермейді. Тағы да парадоксалды жағдай туындайды: бір жағынан әкім бақыланбайтын сияқты, ал екінші жағынан оның билігі жоқ. Сонымен қатар, ешкім ешкімнен ештеңе талап етпейді.

Жауапкершіліктен жалтару жүйесі

- Бұл халықтың облыстық билікке, жергілікті орындардағы жағдайға деген сенім деңгейіне қалай әсер етеді?

- Тағы да қайталанамын: нормативтік құқықтық актілерде көрсетілген өкілеттіктер шегінде әкімдерге бір нәрсе жасау өте қиын. Сондықтан үнемі заңдар мен ережелерден жоғары тұру қажет. Дәстүрлі әсер ету тәсілдерін қолға алып, қажетті шешімдерді итермелеу керек. Біздің саяси дәстүріміз ресми ережелерден гөрі күштірек болып қалыптысқан. Сондықтан осы ережелерді өздеріне икемдеп алу үшін харизмасы, «салмағы» және тәжірибесі бар лидерлер қажет. Бірақ тағы бір парадокс: осы типтегі көшбасшылар ең көп сынға ұшырайды. Мәселен, Иманғали Тасмағамбетовты еске түсірейік. Ол мәселелерді шешетін, бірақ сонымен бірге оны әркім ұрысатын. Алматы тұрғындары оны оңтүстік астана әкімі қызметінен кетіп қалған кезде ғана жылы сөзбен еске ала бастады. Олар тіпті «Тасмағамбетов, қайтып кел!» деген ұрандар жазуға дейін барды. Алайда онда еске алатын жақсысы да, жаманы да болған.

Бүгінгі басқару тобының проблемасы – оның өте жылыжай жағдайда өсірілгендігінде. Отандық банкирлердің алғашқы буынын алайық – Субханбердин, Байсейітов және басқалар. Олар ойын ережелерін, былай айтқанда, жұмыс барысында, процесте пысықтады. Қаржыгерлер ретінде олар тұрақты, оның үстіне тіпті күн сайынғы дағдарыстар жағдайында қалыптасқан. Олар дағдарыспен қатар жұмыс жасауды үйренді. Содан кейін олар кетіп, банктерді басқаруға жаңа буын өкілдері – өздерінен ізашарларының саяси қолшатырының астында болған бұрынғы есепшілер мен операционистер келді. Дағдарыс жағдайында олар тіпті жұмыс істей алмайтыны анық.

Мысал келтірейін. Бір маңызды облысты авторитарлық типтегі мықты лидер басқарды. Оның командасы да айтарлықтай нәтижелерге жетті. Алайда, ол кеткеннен кейін оның ізбасарлары дәл осы «салмақтыға» айналып, дәл сондай көшбасшылық қасиеттерді көрсете алмады, өйткені олар мықты бастық барлық проблемалық мәселелерді шешкен жағдайда ғана әрекет етуге дағдыланған болып шықты. Сондықтан жақсы орынбасар жақсы бірінші басшыға айналуы екіталай.

Әрине, бізде әкімдерді кадрлар сатысының барлық баспалдақтарынан (аудан, қала, облыс, салалық министрлік немесе үкімет) өткізіп, дайындауға тырысады. Бірақ кез-келген жағдайда, бұл лотерея тәрізді, сондықттан тіпті ең жақсы дайындалған үміткердің де тәуелсіз көшбасшы рөлінде үздік нәтижелерге жететініне ешкім кепілдік бере алмайды. Жақсы орынбасар шешім қабылдау деңгейіне жетіп, «баяулай» бастайтындығында біршама заңдылық бар – бұл әбден объективті құбылыс. Алайда кейбір ерекше жағдайлар да болады. Атақты Шымкенттің бұрынғы әкімін еске түсірсек жеткілікті. Менің ойымша, қазіргі әкімдердің бірі Арыстағы оқиғалардан кейін көпшіліктің арасына соншалықты батыл кіріп, жанжал шығарушыларға айқайлай алады деп елестете алмаймын. Оның олармен қалай ұрысқаны есіңізде ме? Кейінірек оны қаншалықты жамандағанмен, оның өмірбаянында осындай ерекше сәт болды. Бәлкім, Шымкентте басқаша әрекет ету мүмкін емес те шығар – қанша дегенмен ол өте ерекше облыс.

Тағы бір мысал – Аслан Мусиннің мансаптық өсуі. Ол облыстық партия комитетінде максималды ашықтық саясаты өршіп тұрған кезде, барлық жерде кездесулер, демонстрациялар мен аштық ереуілдері өтіп жатқан кезде жұмыс істеді. Мусин бұл процестердің қақ ортасына барудан қорықпайтын және адамдармен батыл сөйлесетін. Ол көзге түсіп, басшылық қызметтерге көтеріліп, мансап құрып, біздің жағдайда мүмкін болатын биіктерге жетті.

Ал қазіргі жас басшылар бұған дайын емес. Олар биік ғимараттарда отыруды жөн көреді. Егемендік тарихында Алматыда қанша әкімдер мен олардың орынбасарлары ауысты, бірақ еске алынатыны тек Серік Сейдуманов. Неліктен? Себебі ол кез-келген қарсыласпен және кез-келген мәселе бойынша пікірталасқа түсуден қорықпады. Оның үстіне, ол тек өзінің блогының ғана емес, басқалардың да мәселелерімен айналысты. Іс жүзінде ол бүкіл әкімдік деңгейінде қызмет ететін. Тіпті қала басшысы да Сейдуманов сияқты көзге түспейтін. Ал оңтүстік астанаға жұмысқа ең әлсіз емес адамдар жіберілетін ғой.

Халықтың билікке деген сенім деңгейі оның осы сенімді қаншалықты ақтайтындығына байланысты. Ал ол үшін өзіне белгіленген ресми шеңберден шығып, шешім қабылдай білу керек. Бірақ қазіргі заманғы мемлекеттік аппарат мұндаймен айналысуды көбінде ұнатпайды. Бейнелеп айтсақ, бізде басқарудың барлық деңгейлерінде кез-келген ықтимал жауапкершіліктен жалтарудың қуатты жүйесі құрылған.