Внедрение института общественных советов, зародившихся еще в 2016 году, пройдя тернистый путь проб и ошибок, сегодня считается важным и востребованным каналом коммуникации между властью и обществом и эффективным инструментом в руках граждан, позволяющим контролировать принятие решений на государственном уровне. Этому способствовало как внедрение в свое время концепции «Слышащего государства» и законодательное обеспечение независимости и автономности общественных советов, так и запущенная Касым-Жомартом Токаевым после январских событий кардинальная перенастройка диалога между гражданами и государством. Впрочем, для довольно большого сегмента казахстанского общества это не очевидно, из-за чего деятельность общественных советов нередко подвергается обструкции. Но заслуженно ли?
Попытаемся разобраться, что собой представляют общественные советы и какую роль они играют во взаимоотношениях общества и государства на примере самых распространенных стереотипов. За основу же возьмем выводы недавно опубликованного национального доклада об их деятельности за минувший год, подготовленного Казахстанским институтом общественного развития.
Миф 1. Общественные советы - ненужная общественная надстройка, никакой пользы от них нет.
Начнем с того, что общественные советы – это консультативно-совещательные, наблюдательные органы, образуемые министерствами, госорганами, непосредственно подчиненными и подотчетными президенту, органами местного государственного управления, субъектами квазигосударственного сектора. Целью их деятельности является выражение мнения гражданского общества по общественно значимым вопросам. Исходя из норм Закона «Об общественных советах», их задачи заключаются в представление интересов гражданского общества и учете мнения общественности при обсуждении и принятии решений на республиканском и местном уровнях; в развитии взаимодействия центральных исполнительных органов и органов местного государственного управления и самоуправления, а также субъектов квазигосударственного сектора с гражданским обществом; в организации общественного контроля и обеспечение прозрачности деятельности центральных исполнительных органов и органов местного государственного управления и самоуправления, а также субъектов квазигосударственного сектора.
Для достижения этих задач общественные советы на законодательном уровне наделяются независимостью, автономностью и самостоятельностью.
Что касается полномочий их членов, то они достаточно обширны. Во-первых, это обсуждение проектов бюджетных программ планов развития государственных органов, областей, городов республиканского значения, столицы, планов мероприятий по охране окружающей среды, проектов комплексных планов развития агломераций, а также их выполнения. Во-вторых, заслушивание отчетов исполнительных органов о достижении целевых индикаторов, о реализации бюджетных программ, об исполнении планов поступлений и расходов денег от реализации товаров, работ, либо услуг, от благотворительности. В-третьих, это обсуждение отчетов о результатах мониторинга реализации планов развития государственных предприятий, контролируемых государством акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью, за исключением субъектов квазигосударственного сектора. В-четвертых, - участие в разработке и обсуждении проектов нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан. В-пятых, члены общественных советов занимаются рассмотрением обращений физических и юридических лиц по общественно значимым вопросам, в том числе, по вопросам совершенствования государственного управления и организации прозрачной работы государственного аппарата.
В число их полномочий также включены разработка и внесение в государственные органы предложений по совершенствованию законодательства; осуществление общественного контроля; участие в работе органов местного государственного управления по вопросам регулирования земельных отношений; рассмотрение проектов решений местных исполнительных органов о создании индустриальных зон регионального значения; заслушивание на местном уровне информации руководителей правоохранительных органов в пределах соответствующей административно-территориальной единицы по вопросам обеспечения законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, за исключением сведений, составляющих государственные секреты, либо иную охраняемую законами тайну.
Кроме того, стоит отметить, что члены общественных советов имеют право в пределах своей компетенции направлять в государственные органы обращения, органы местного государственного управления, к субъектам квазигосударственного сектора по общественно значимым вопросам, а также приглашать на свои заседания представителей госорганов, участвовать в тендерных комиссиях и в комиссиях по государственным закупкам соответствующего госоргана.
Учитывая такое обилие полномочий и прав, действительно, возникает резонный вопрос, а насколько общественные советы эффективны, работает ли обеспечивающий их деятельность закон на самом деле?
Забегая вперед, стоит сказать, что, несмотря на наличие определенных проблем, в том числе, вызванных далеко не всегда эффективной работой общественных советов как при центральных государственных органах, так и на местах (бывает и такое), они все-таки стали реально действующим политическим институтом с четко просчитываемым КПД. Замеры общественного мнения показывают, что примерно четверо из десяти респондентов (42,5 процента от числа опрошенных) уверены в том, что общественные советы являются эффективной формой участия граждан в принятии решений.
Результаты работы 216 общественных советов местного уровня за минувший год характеризуются такими количественными показателями, как число заседаний (2148), принятых рекомендаций (1821), проведенных общественных слушаний (468) и общественных мониторингов (1769), общественных экспертиз нормативно-правовых актов (5445), заслушиваний отчетов об исполнении бюджета (453). Но от региона к региону эти показатели распределяются неравномерно. Например, все 14 общественных советов Павлодарской области провели за год всего 26 заседаний, в то время как 21 совет Костанайской области за этот же срок успел собраться для обсуждения животрепещущих тем, касающихся положения дел в регионе, свыше 340 раз. Поэтому, как констатируют эксперты, результаты работы того или иного общественного совета, в первую очередь, зависит от сознательности его членов.
Что касается работы общественных советов центральных госорганов, то ситуация иная - в среднем один совет проводит немногим более двух заседаний в год, а основной упор в деятельности сделан на экспертизе законодательства, все остальные составляющие, по сути, контекст.
При этом, как считают эксперты, если говорить об объемах проводимой общественными советами работы, то она не только коррелирует с работой парламента, но и по некоторым показателям ее превосходит. В качестве примера они приводят такой факт: «К примеру, общественный совет города Алматы из 39 человек и одного сотрудника технического персонала принимает в год около 900 обращений физических и юридических лиц, в то время как мажилис парламента РК, имея в три раза больше оплачиваемых членов, аппарат и финансирование в несколько миллиардов тенге, принимает в год около 1500 обращений. В принципе, если общественный совет работает, то он, как правило, делает достаточно много, с учетом его малочисленного состава и минимального уровня финансирования».
Что же касается негативных оценок, периодически звучащих в адрес этого политического института, то они продиктованы полным непониманием того, что общественный совет – это не государственный орган, принимающий решения и исполняющий их, а консультационно-совещательная структура, всего лишь формулирующая и озвучивающая проблемы общества. Именно поэтому, как констатируют эксперты, «невыполнение рекомендаций общественных советов чиновникам ни чем не грозит». В тех же случаях, когда они все-таки принимают во внимание мнение общественников, то нередко по причине личного политического веса тех или иных представителей конкретных советов. И это, надо признать, неплохо работает, учитывая, что по факту общественные советы давно уже превратились в школу для политиков, как минимум, регионального уровня. Как отмечается, получив опыт и известность, их члены нередко впоследствии становятся депутатами разных уровней власти. То есть, многие члены общественных советов априори нацелены на получение результата его деятельности с тем, чтобы использовать эту площадку в качестве еще одного реального социального лифта.
В целом, исследователи довольно трезво оценивают текущее состояние общественных советов, отмечая как их неоспоримые плюсы, так и минусу, считая необходимым предупредить не идеализировать ту роль, которую они играют в общественно-политической сфере, а уж тем более, не считать их панацеей от всех бед. «Успешная практика понимается как выполнение всего объема работы, который предусмотрен Законом, то есть полная реализация полномочий. В текущих условиях это самый лучший результат, которого может достигнуть политический институт», - резюмируют они.
Миф 2. Общественные советы лишь имитируют участие общества в управлении делами государства и контроль за работой государственных органов
Несмотря на распространенность такого мифа и наличие веских причин для его существования, он в полной мере не отражает реальное положение дел. Как говорилось выше, у общественных советов достаточно прав и полномочий для участия и контроля. Все, опять же, зависит от настроенности их членов на результат. Кстати, даже при таких исходных данных социология показывает, что каждый пятый казахстанец (20,7 процента от числа опрошенных) уверен в том, что общественные советы могут быть названы органами, осуществляющими контрольные функции.
С другой стороны, проблемы в этой сфере на самом деле есть. Но лежат они не в плоскости формы общественного контроля – самого института общественных советов, а в содержании – компетенциях, вернее, в их недостаточности для осуществления полноценного контроля со стороны его членов. За примерами далеко ходить не нужно.
Во всем мире одним из наиболее эффективных инструментов общественного контроля за деятельностью государственных органов можно назвать возможность проведения общественной экспертизы. Этой возможности наделены и наши общественные советы. Он позволяет любому физическому лицу или некоммерческой организации (за исключением тех, что получают иностранное финансирование) обратиться в общественный совет с ходатайством о назначении такой экспертизы. Она может касаться проектов решений, принимаемых госорганами и структурами квазигосударственного сектора на предмет соблюдения в них прав и свобод физических и юридических лиц, сохранения благоприятной окружающей среды, исключения факторов, оказывающих неблагоприятное воздействие на обеспечение безопасности.
Проблема в том, что далеко не все члены общественных советов умеют и хотят этим инструментом пользоваться, а некоторые из них и вовсе относят его к категории невостребованных. Вот что по этому поводу говорят эксперты: «Советам дали широкий список функций, но не обеспечили методической поддержкой. Формат работ по экспертизе нормативно-правовых актов в настоящее время представляет собой практически единственный способ реализации данного вида общественного контроля в рамках функционала общественных советов. Причем такая форма экспертизы практикуется в рамках работы общественных советов центральных госорганов. Из всех рассмотренных кейсов экспертиза нормативно-правовых актов в настоящее время представляется единственным работающим форматом общественной экспертизы. Участники общественных советов, с которыми проводились глубинные интервью, практически в 50 процентах случаев указывают на то, что именно это направление необходимо исключить из спектра видов деятельности общественных советов ввиду дублирования функций маслихатов и портала «Открытые НПА». Общественные советы используются государственными органами в качестве экспертизы проектов нормативно-правовых актов, при этом зачастую не имеют необходимых для этого знаний и навыков. Формат работы экспертных советов в настоящее время не в полной мере направлен на процедуры вовлечения, в том числе, процедуры экспертизы. В то же время потенциал советов для общественного мониторинга и вовлечения граждан в принятие решений сводится к решению второстепенных задач. Решить проблемы можно, если по примеру скандинавских стран общественные советы станут развивать систему социального аудита в рамках существующих комиссий и организационных структур. Это позволит усилить потенциал развития консенсусной демократии с внедрением в повседневную жизнь устойчивые схемы взаимодействия между государством и обществом».
Впрочем, общественная экспертиза – не единственный механизм контроля, имеющийся у общественных советов. Они также имеют возможность проведения общественного мониторинга, в том числе, и с правом запрашивать информацию об исследуемой теме у госорганов. Мониторинг члены общественных советов могут проводить как самостоятельно, так и передавать это право некоммерческим неправительственным организациям. И с этим инструментом дела обстоят куда как лучше.
В качестве позитивного примера эксперты приводят опыт работы общественного совета Алматы. За год он провел серию мониторингов. Они касались следующих проблемных вопросов - эффективности программ государственной поддержки социально уязвимых слоев населения, деятельности медико-социально-экспертных комиссий, подушевого нормативного финансирования государственного спортивного и творческого заказов, дополнительного образования, состояния вывоза, складирования и утилизации мусора, вопросов организации и совершенствования условий реализации программ НПП «Атамекен» и «Дорожной карты бизнеса-2025». Как отмечают специалисты, «налицо факт того, что общественные мониторинги, которые имели место в г. Алматы, в целом отражают общую тенденцию, присущую общественному мнению в Казахстане: превалирующая масса респондентов хотела видеть работу общественных в поддержке социально уязвимых слоев населения, помощи в решении проблем занятости».
И пример южной столицы не единичен. Неплохо с этими же самыми задачами справляются общественные советы и в других регионах. Например, в Карагандинской и в Восточно-Казахстанской областях, общественными советами которых гражданские инициативы были услышаны и вынесены на обсуждение. В их числе ситуация с пожарами, ростом цен на социально-значимые продукты и товары первой необходимости, неустроенность молодежи, дефицита воды, состояния жилищно-коммунального хозяйства.
Показательными считаются и столичные кейсы. Например, общественный совет Астаны осуществил общественный контроль за деятельностью столичного акимата по стабилизации цен на социально значимые товары, предусматривающей реализацию мер, в рамках которых по оборотному механизму субъектам предпринимательства были выделены займы на сумму 14 миллиардов тенге. Результатом мониторинга стало установление завышения цены на мясо курицы, законтрактованного в рамках стабилизационных мер. По итогам мониторинга были выработаны замечания и рекомендации, которые озвучены на заседании общественного совета руководству Управления по инвестициям и развитию предпринимательства Астаны и социально-предпринимательских корпораций. Данные замечания были приняты в работу.
В целом, резюмируют эксперты, «опыт по реализации функции общественного контроля и экспертизы силами общественных при местных исполнительных органах имеется. В то же время представляется важным расширение данного опыта, а также трансфер успешных практик в регионы, где общественные советы отличаются пассивностью в работе».
Если же говорить языком цифр, то очевидно, что работу общественных советов при всем желании сложно отнести к имитации участия граждан в управлении делами государства и контроля за деятельностью госорганов. В целом за прошлый год общественными советами всех уровней было рассмотрено около 3 тысяч проектов нормативно-правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан. По итогам рассмотрения 98 процентов из них были одобрены, возвращены с рекомендациями и не согласованы 37 нормативно-правовых акта. Также общественными советами было организовано более трехсот общественных слушаний по вопросам снабжения питьевой водой, улучшения санитарно-эпидемиологического состояния населенных пунктов, качества оказания государственных услуг и других злободневных вопросов.
Вместо P.S.
Вопросы эффективности или неэффективности работы общественных советов, как следует из выводов экспертов, лежат не столько в области несовершенства их как социального института и, порой, формального отправления ими процедур общественного контроля, сколько в проблеме информированности населения об их деятельности. Специалисты констатируют крайне невысокий уровень узнаваемости существующей в Казахстане системы общественного контроля. Они исследовали общественное мнение по этому поводу и пришли к неутешительным результатам.
«Так, на вопрос о том, слышали ли участники опроса, что в стране работают общественные советы, только 37,1 процента опрошенных сообщили о своей осведомленности об их деятельности, в то время как 40,4 процента опрошенных дали отрицательный ответ, а затруднились высказать свою позицию 22,5 процента. О своем знакомстве с работой ОС заявили только 28,8 процента опрошенных, в то время как незнакомы с ней 60,1 процента респондентов, при этом затруднились ответить 11,1 процента. Налицо ситуация, связанная с тем, что основная масса граждан в Казахстане по факту не знает о существовании системы общественного участия в процессе государственного управления», - говорится в подготовленном ими докладе.
При этом эксперты резюмируют, что эффективность работы общественных советов, как политического и социального института не подлежит сомнению, хотя бы исходя из международного опыта. Но добавляют: «Для того чтобы общественная экспертиза имела будущее как социальный институт, необходимо укрепление доверия к ней со стороны элит, населения, экспертного сообщества. Доля респондентов, которые уверены в наличии у общественных советов определенной степени влияния на принятие политических решений, составляет 49,4 процента. Данный показатель в разы выше в сравнении с долей пессимистично настроенных по этому вопросу, доля которых составляет 27 процентов».
Мы в Казахстане льстим сами себе, полагая, что готовы к демократии
