Как достичь финансовой устойчивости пенсионной системы и повысить уровень жизни казахстанцев, выходящих на заслуженный отдых? Вновь поднять этот вопрос нас заставили недавно опубликованные Министерством труда и социальной защиты населения предложения по проекту Концепции дальнейшей модернизации пенсионной системы до 2030 года. Правда, то ли срок, отведенный для публичного разбора, был недостаточен (всего две недели), то ли общественность уже устала от непрерывных реформ, не внушающих особых надежд на обеспеченную старость, но должного обсуждения данный документ так и не получил. Мы решили исправить это упущение, предложив экспертам высказаться о его плюсах и минусах, а также порассуждать о том, кто выиграет, а кто проиграет, если изменения вступят в силу.

Данияр Джумекенов, аналитик Wall Street Invest Partners:

«Государство может не потянуть финансово свои обещания»

Пенсионная система является одной из самых больных точек для всех стран СНГ, и Казахстан, к сожалению, не является исключением. Очевидная проблема - денег в бюджете попросту не хватает на то, чтобы платить приемлемые деньги: коэффициент замещения (отношение размера пенсии к зарплате) у нас составляет порядка 45%. Скажем, в финансово благополучной Европе этот показатель близок к 70%.

Не стоит сбрасывать со счетов и типичную демографическую проблему: доля казахстанцев старше 65 лет составляет 7,8% от обшей численности населения, тогда как еще в начале 2010-х она была существенно ниже - 6,7%. Количество пенсионеров будет расти и дальше, в то время как нагрузка на работающих – усиливаться. Это, кстати, одна из причин, по которой не стоит ожидать снижения пенсионного возраста.

Легкого выхода из подобной ситуации быть не может – необходимо искать источники финансирования расходов. А выбор здесь невелик. Самый простой вариант – повышение размера обязательных выплат для работодателей и увеличение пенсионного возраста. Вариант посложнее – борьба с теневым сектором, чтобы как можно больше людей работали в открытую и осуществляли выплаты в бюджет. Вообще, это крайне актуальная проблема, так как работники, скрывающиеся от налоговых органов, лишают хорошей пенсии не только себя, но и остальных.

Здесь должна помочь цифровизация системы налогообложения, которая уже приносит плоды: по итогам 2019 года в бюджет поступили дополнительные 1,5 трлн тенге, а доля теневого сектора снизилась до 23,6% (по оценке Минфина). Процесс этот небыстрый – к 2025 году планируется снизить последнюю цифру до 20%, но в долгосрочной перспективе изменения должны дать серьезный положительный эффект, усилив стабильность финансовой системы страны.

Сейчас пенсия формируется из трех составляющих. Первая часть – базовая, которую получают все, вторая – солидарная (на нее могут рассчитывать казахстанцы, трудившиеся до 1998 года), третья – накопительная (10-процентные отчисления от зарплаты). Солидарная часть постепенно будет утрачивать свое значение – по расчетам чиновников, до 2043 года, после чего перестанет выплачиваться. Так что серьезные долгосрочные планы, как правило, связаны именно с двумя остальными компонентами.

В целом предложенные недавно изменения выглядят довольно неплохо, поскольку речь идет об увеличении минимального размера выплат. Введение понятия «минимальная гарантированная пенсия» следует рассматривать как некий ребрендинг «базовой», вследствие чего государственные выплаты станут более гибкими – они будут варьироваться от 70% до 150% прожиточного минимума. Кроме того, предложено ввести дополнительные повышающие коэффициенты для людей, занятых на опасных производствах, и инвалидов, что тоже является положительным моментом. 

Главная проблема видится мне в высоком риске того, что государство может не потянуть финансово свои обещания, ведь для увеличения размера выплат требуется обеспечить активный рост экономики. Приведу одну цифру: из госбюджета на пенсии в 2019-м было потрачено на 14% больше денег, чем в 2018-м. При этом хоть размер выплат и должен увеличиться, но все равно основная ответственность за будущие пенсии будет лежать на самом населении. И дело тут не в пенсионной системе, а экономике в целом - позволить себе больший размер прожиточного минимума мы пока не можем. Получается, что при отсутствии экономического прогресса добиться действительно ощутимых изменений все-таки не удастся. 

Айман Турсынкан, экономист:

«Правительство движется в сторону восстановления солидарной пенсионной системы»

На мой взгляд, меры, предлагаемые в рамках очередной реформы, увеличат нагрузку на работающих граждан через увеличение налоговых сборов (откуда еще возьмет правительство средства на гарантированные выплаты?) и не стимулируют оздоровление накопительной пенсионной системы. 

Я неоднократно предлагала госорганам рассмотреть возможность введения добровольного семейного страхования, когда кормилец вправе внести в свой страховой полис на определенный срок домочадцев (подробнее об этом скажу ниже). Да, для его стимулирования на такую страховку необходимо создавать налоговые вычеты и оказывать косвенные меры поддержки, но зато это решило бы проблему неработающих членов семьи при достижении пенсионного возраста. 

Уполномоченные же органы вместо проведения всестороннего многофакторного анализа предложили правительству один из самых неэффективных сценариев решения проблемы глубины проникновения ИПС (индивидуальный пенсионный счет). С 2016 года началось активное лоббирование мер по усилению принудительного взимания пенсионных взносов. В начале 2018-го без соответствующих процедур общественных слушаний и всесторонних дебатов Министерству труда и соцзащиты удалось получить карт-бланш на введение ЕСП (единый совокупный платеж – так называемый налог на безработных), трансформацию добровольных пенсионных взносов в обязательные – ОПВ (отчисления со всех без исключения договоров гражданско-правового характера), увеличение пенсионного возраста для женщин, поскольку они, дескать, живут на 6-8 лет дольше, чем мужчины. В свою очередь Минздраву удалось пролоббировать создание Фонда обязательного медицинского страхования как источника финансирования бюджетной составляющей сферы здравоохранения и одновременно свести к самому минимуму уровень базовой бесплатной медицинской помощи. Таким образом, с 1 января 2019 года были введены и ЕСП, и ОПВ с ГПХ, и отчисления в ФОМС в принудительном, а не добровольном порядке. А во втором полугодии 2020-го произошло слияние ФОМС и Государственного фонда социального страхования в единый ФСМС (Фонд социального медицинского страхования). 

Видно, что правительство движется в сторону восстановления солидарной пенсионной системы взамен дискредитировавшей себя накопительной. А это может привести к реквизиции накоплений граждан на старость, что недопустимо. Согласно отчету на 1 сентября с.г., в ЕНПФ собрано 12 241 445 612 тысяч тенге пенсионных накоплений (для тех, у кого зарябило в глазах, это 12,2 триллиона тенге). Они находятся на счетах 11,5 миллиона вкладчиков. Активы ГФСС и ФОМС до их слияния достигли 1439 млрд. тенге и 972 млрд. тенге соответственно. 

Судя по отчету ЕНПФ на его официальном сайте, за 22 года накопленная доходность составила 533,7%, а накопленная инфляция – якобы лишь 455,0%. Соответственно реальная доходность в среднем за год равна 3,6%. Однако за этот же период, согласно официальным данным Комитета статистики Минэкономики, тенге девальвировался на 542,8%. Следовательно, со сберегательной функцией ЕНПФ уже не справился, и за 22 года накопления вкладчиков обесценились, как минимум, на 9,1%. То есть, инвестиционный доход, начисляемый на накопления вкладчиков, не покрывает уровень инфляции. При этом нужно учесть, что, по оценкам Всемирного банка, реальная инфляция была на 5-10% выше, чем показывала национальная статистика. 

Как можно решить проблемы, связанные с социальной защитой и пенсионным обеспечением граждан, не ломая созданное, а восстанавливая его исходную функцию? На мой взгляд, необходимы следующие меры. 

Во-первых, следует обеспечить вкладчикам доступ к самостоятельному принятию решений по инструментам инвестиций или переводу их накоплений в страховые аннуитеты (это помимо частичного досрочного изъятия на неотложные нужды). 

Сегодня в портфеле ЕНПФ государственные ценные бумаги занимают 43,22%, вклады в ноты Нацбанка и акции БВУ - 9,14%, а вклады в ценные бумаги иностранных государств, негосударственных зарубежных эмитентов и международных финансовых организаций - 20,89%. При этом прямые вложения в казахстанские хозяйствующие субъекты преимущественно квазигосударственного сектора составляют 26,43%. 

С точки зрения стимулирования национальной экономики у нас крайне слабая структура инвестиционного портфеля. Например, если мы делаем ставку на повышение доходов госбюджета, то, конечно, все силы должны направляться на поддержку отечественных частных товаропроизводителей с хорошим коэффициентом отдачи (налоговой нагрузки). Инвестируя в казахстанский завод, мы получаем и налоги в бюджет, и инвестиционное вознаграждение, и возврат основного долга. В конце концов, актив находится в пределах нашей юрисдикции. Налицо тройная польза.

А что происходит тогда, когда мы инвестируем в зарубежных эмитентов? Мы получаем только низкий инвестиционный доход, но сохраняем сберегательную функцию, надеясь на то, что такой эмитент нас «не кинет». Хотя практика показывает, что злой рок Нацбанка заставляет его инвестировать наши пенсионные деньги именно в «кидальные» иностранные компании.

Или что происходит, когда мы инвестируем в казахстанские банки? Мы просто заставляем отечественных товаропроизводителей переплачивать за финансирование и способствуем дополнительному выводу капиталов в оффшоры. Товаропроизводитель вместо того, чтобы платить согласно нормальному коэффициенту налоговой нагрузки в 10-13%, платит от силы 2,5%, поскольку всю свою маржу он отдает банкам по ставкам от 12% до 50%! В результате разоряются предприятия, наступает тотальная неплатежеспособность, а банкиры бегут с протянутой рукой в правительство, хотя сами же виноваты в уничтожении МСБ. И тогда государство снова оказывает им помощь, которая уходит в черную дыру – ни инвестиционного дохода, ни отдачи в виде развития экономики и поступления налогов от предприятий в бюджет. Плюс приходится увеличивать затраты на социальную защиту растущего числа безработных и малоимущих.

Нынешнее несовершенство накопительной системы не означает, что ее следует упразднить, - проблема не столько в ней, сколько в управлении. Необходимо навести там порядок, в том числе провести полную люстрацию в отношении управляющих пенсионными активами, взыскать расхищенные и растраченные суммы с отменой срока исковой давности.

Во-вторых, несеквестируемые статьи бюджета (деньги на образование, здравоохранение и социальную защиту населения) должны быть тщательно проверены и очищены от коррумпированных схем и сомнительных подпрограмм. Эффективность исполнения бюджета должна быть привязана к конкретным показателям, характеризующим уровень жизни целевых бенефициаров и качество оказываемых образовательных, медицинских и социальных услуг. 

В-третьих, при утрате трудоспособности или доходов социальные страховые взносы должны выплачиваться вкладчикам в виде страховой премии (индивидуально в привязке к лицевому счету физлица).   

В-четвертых, уровень медицинских услуг (помимо базовой медпомощи за счет бюджетных средств) должен соответствовать уровню медицинских взносов наемного работника с добровольным полисом на членов семьи кормильца – это повысит доверие граждан к отечественной медицине. 

В-четвертых, для охвата системой социальной защиты и пенсионного обеспечения лиц, не имеющих официального трудового стажа, следует разработать программу добровольного комплексного страхования по норвежской модели. Владельцем полиса (страхователем) может быть кормилец семьи или получатель пассивных доходов (ренты). Это будет альтернативой микроскопическим выплатам в виде ЕСП. Суть заключается в праве держателя страхового полиса включать в него неработающих членов семьи на определенный срок или пожизненно. Пакет может охватывать (в зависимости от возраста членов семьи) социальное, медицинское страхование, гранты на образование и жилье, пенсионные страховые аннуитеты. 

Наконец, в-пятых, налоги, перечисляемые в бюджет с фонда оплаты труда (ИПН, социальный налог, часть НДС), должны направляться на целевое финансирование исключительно бюджетной сферы - образования, общественного здравоохранения, социальной защиты и солидарной пенсионной системы для социально уязвимых категорий граждан, не имеющих возможности делать достаточные отчисления в ЕНПФ.  Это не поощрение иждивенчества, а выполнение государством своих базовых социальных обязательств. 

Айболат Курманбай, юрист, общественный деятель:

«Казахстан не должен быть страной иждивенцев»

Нахожу проект концепции крайне сырым, в нем нет новелл, кардинально улучшающих пенсионное законодательство. По сути, это косметические поправки в морально изживший себя Закон «О пенсионном обеспечении» от 2013 года – даже не на чем остановить взгляд. Разве что предложено «перейти от базовой пенсионной выплаты к минимальной гарантированной пенсии с 2028 года и установить минимальную гарантированную пенсию в размере 70 процентов от величины прожиточного минимума для лиц, имеющих стаж участия в пенсионной системе менее пяти лет». Но это слишком мудреная формулировка для простых граждан. Не проще ли было бы написать, что минимальная гарантированная пенсия будет составлять, к примеру, 50 месячных расчетных показателей? Впрочем, это частности.  

Казахстан утверждает себя социальным государством, высшими ценностями которого являются человек и его права. Однако на деле наше пенсионное законодательство отнюдь не является социально ответственным и справедливым. С этим согласятся не только граждане, относящиеся к социально уязвимым слоям населения, но и люди среднего достатка, завершившие свою трудовую деятельность по возрасту.

До сих пор открытым остается социально значимый вопрос относительно возраста выхода на пенсию. На днях, отвечая на соответствующее обращение мажилисменов, Аскар Мамин ясно дал понять, что назад пути нет и что его будут увеличивать. Мол, такая уж «необходимость».  Очевидно, что данное заявление премьер-министра является «пробным шаром», после чего предложение о повышении пенсионного возраста будет готовиться к внесению на рассмотрение парламента, правда, уже нового созыва. 

Например, в России к этому вопросу подошли с большей социальной справедливостью, законодательно определив возраст выхода на пенсию в 60 лет для женщин и в 65 для мужчин. В Казахстане, как известно, и для тех, и для других он составляет 63 года. При этом четких экономических и социальных обоснований для такого резкого скачка, особенно для женщин (на пять лет), до сих пор не приведено. А доводы Мамина, на мой взгляд, не выдерживают критики, особенно ссылки на международный опыт и «долгосрочные актуарные прогнозы на основе экономических и демографических факторов». Кто из общественности видел эти прогнозы или анализ по странам? Насколько известно, сейчас цивилизованный мир берет курс на снижение пенсионного возраста. 

Я не экономист, но уверен, что есть куда более прозаичная причина происходящего – государство начинает испытывать острую нехватку средств на достойное обеспечение пожилых людей, оно может гарантировать лишь минимальную пенсию. При этом сэкономить чиновники снова намереваются за счет сокращения количества получателей этой социальной выплаты... 

Считаю необходимым срочно приступить к общественному обсуждению этих вопросов, а не ждать, пока новый пенсионный возраст закрепят в законодательном акте. Данная тема должна найти отражение и в нынешних предвыборных программах политических партий. Иначе, боюсь, с молчаливого согласия общества парламент, ссылаясь на международный опыт, может увеличить возраст выхода на заслуженный отдых, например, до 67 лет, как в Германии. Лично я считаю приемлемым российский вариант: для женщин уменьшить этот порог до 60 лет, тогда как мужчинам можно увеличить его до 65, при этом оставив 63 года для занятых на опасных и вредных производствах. Возможно, современные женщины и живут дольше мужчин, но при этом они, помимо трудовой нагрузки, несут и иную – об этом нельзя забывать.

В своем докладе глава правительства привел такие данные: если в 2010 году в среднем на каждого пенсионера приходилось 4,8 работающих, в 2015-м – 4,3, то в 2019-м – 3,9. И объяснил такую динамику демографическими тенденциями, происходящими во всем мире. Хотя очевидно, что это далеко не единственная причина. Ситуацию усугубляют несовершенство пенсионного законодательства, а также активное лоббирование некими силами (в правительстве, парламенте, а теперь и в Совете безопасности) интересов социальных иждивенцев. Поэтому Министерству труда следовало бы обнародовать данные о количестве пенсионеров в Казахстане по возрастным категориям и иные сравнительные показатели. 

В этой связи хотел бы остановиться на пенсионерах из силовых структур. Не основную, но довольно значительную часть их составляют относительно молодые граждане. Достаточно иметь 12,5 лет трудового стажа на «гражданке» и такой же срок непрерывного нахождения в силовых и правоохранительных структурах (в течение последних 12,5 лет), чтобы с почетом, всеми военными льготами и высокой пенсией уйти на покой по достижении 45-летнего возраста. По сути, они получают такое же пенсионное довольствие, что и те, кто очно окончил высшие военные учебные заведения, после чего в течение 25 лет и больше прослужил в гарнизонах, выполняя долг в условиях реальной опасности для жизни.

Причем эта законодательная норма распространяется не только на военнослужащих, полицейских и сотрудников КНБ, но и даже (с 2012 года) на прокурорских работников. Столь теплой заботы о представителях данной профессии, пожалуй, нет ни в одной демократической стране. Выходит, правительство и парламент РК приравняли прокуроров по социальному статусу к военным, тем самым сделав широкий шаг в сторону создания военно-полицейского государства. Кстати, именно в те годы будто в насмешку парламентарии увеличили пенсионный возраст для гражданского населения сразу на пять лет… 

В 2009 году ветераны силовых структур обстоятельно проанализировали ситуацию, сложившуюся в сфере защиты прав и интересов военнослужащих, после чего направили соответствующее обращение в правительство и парламент. Но, увы, их предложения так и не нашли отражения в Законе «О пенсионном обеспечении в РК», вступившем в силу летом 2013 года. Считаю, что необходимо вновь вернуться к ним, в частности, исключить из названного закона норму, согласно которой для выхода на пенсию достаточно непрерывной выслуги последних 12,5 лет. За счет этого можно добиться экономии госсредств, направив их на увеличение пенсионных выплат, например, военным пенсионерам из числа кадрового состава. Также полагаю, что должен быть главный критерий определения права выхода на пенсию по выслуге лет - 25 лет не в льготном, или так называемом общем, исчислении, а в календарном. Общая же выслуга должна учитываться при определении размера пенсии, когда за каждый полный год свыше 25 календарных лет размер пенсии увеличивается на два процента

И еще один момент – этический. Высокие, по сравнению с тем, что получают гражданские лица, размеры пенсий силовиков (к тому же работоспособного возраста) вызывают раздражение у простого народа. Порой они доходят до полумиллиона и более тенге, хотя у нас не было войны. Да, пенсии за выслугу лет должны быть выше в два или в три раза, но не в шесть! Такая ситуация лишь увеличивает социальную дистанцию между гражданами Казахстана. Поэтому, исходя из принципа социальной справедливости, следует пересмотреть статью 65 Закона в части определения предельного размера месячной пенсии, подлежащего выплате и указываемого в МРП. А поскольку сегодня верхние границы не установлены, то последующие многократные перерасчеты в связи с инфляционными процессами и приводят к подобным перекосам.   

Мы не должны быть страной иждивенцев, надо изживать во власти и в сознании казахстанцев патерналистские настроения. Назрело время для рассмотрения положения дел в пенсионной сфере на заседании Совета безопасности, поскольку оно не только влияет на социальное самочувствие пенсионеров, но и негативно сказывается на политической ситуации в стране. Нужно обсуждать и принимать адекватные решения, которые позволят снизить финансовую нагрузку на пенсионную систему, и тогда, возможно, не понадобится повышать возраст выхода на заслуженный отдых.