Чуть ли не с момента обретения страной суверенитета власти РК декларируют намерение предоставить гражданам право самостоятельно решать вопросы местного значения. Но, как говорится, воз и ныне там. Сегодня государство в очередной раз предпринимает попытку сформировать механизмы, которые позволят казахстанцам напрямую участвовать в процессе принятия решений, но по факту снова наступает на те же грабли, о которые не раз расшибало лоб. Что не так с планом, предлагаемым правительством, и что реально может сдвинуть с мертвой точки процесс внедрения местного самоуправления? Об этом мы беседуем с политологом Буриханом НУРМУХАМЕДОВЫМ.
Про управляемую демократию и череду провалов
- Предложенный Министерством национальной экономики вариант развития местного самоуправления вызвал у членов общественной палаты при Мажилисе негативную реакцию, аналогичную той, которую ранее продемонстрировали парламентарии, вернувшие документ на доработку. Отрезвит ли это разработчиков законопроекта?
- Общественная палата при Мажилисе играет важную роль, осуществляя от имени общества экспертизу законотворческой деятельности. Присутствие в ней экспертов различного уровня предполагает предварительное обсуждение общественно-значимых законов, которые будет принимать парламент. И если говорить об итогах первого заседания общественной палаты, на котором экспертами был рассмотрен правительственный вариант закона «О местном самоуправлении», то состоявшаяся дискуссия вышла далеко за формально установленные рамки, коснувшись как фундаментальных аспектов МСУ, так и анализа причин многочисленных неудачных попыток его внедрения.
Стоит напомнить, что изначально в Конституции 1995 года в 89-й статье была заложена норма о том, что в Казахстане признаётся местное самоуправление, которое обеспечивает решение населением местных вопросов. Один из пунктов этой статьи также гласил о том, что МСУ регулируется законом. 92-я статья Основного закона уточняла, что все необходимые для эффективного функционирования страны конституционные законы должны появиться в течение года после принятия Конституции, остальные – в течение двух лет. То есть закон «О местном самоуправлении» нужно было принять до 1998 года. Однако прошло уже четверть века, а такого закона до сих пор нет. Да, есть закон «О местном государственном управлении», но он, хоть и затрагивает отдельные вопросы МСУ, всего потенциала этой системы не раскрывает.
- И в чём же заключается причина?
- Местное самоуправление, равно как и выборы, – важнейшие институты любого демократического общества, поскольку непосредственно связаны с таким понятием, как народовластие. Причину прошлых неудач я вижу в том, что ранее власть на протяжении 25 лет не хотела передавать народу право принимать решения на местах. И даже наоборот – пыталась подмять под себя процесс народовластия. Даже если какие-то права в этом плане народу и предоставлялись, то они были зарегулированы настолько жестко, что ни о чем ином, кроме как об имитации демократического процесса, говорить не приходилось – демократия в нашем варианте получилась слишком уж управляемой.
- Что же изменилось сейчас?
- Сейчас проявляется определенная политическая воля, направленная на то, чтобы закон о МСУ все же был принят. И диктуется это не только стремлением реализовать на практике норму, заложенную в Конституции, но и рядом других факторов. Прежде всего, речь идет об этапе больших электоральных кампаний, начавшихся два года назад, – выборах акимов сел, сельских округов, поселков, районов, городов. Этот процесс перманентный и будет продолжаться на протяжении ближайших трех-четырех лет. Например, совсем скоро казахстанцам предстоит выбрать акимов районов и городов областного значения, сельских акимов. И это актуализирует необходимость появления отдельного закона «О местном самоуправлении», поскольку не совсем понятно, считать или нет избираемых акимов местными самоуправленцами.
- Как эксперты в целом оценили предложенный правительством законопроект?
- Скажем так, документ получил изрядную порцию критики.
- То есть, и этот блин может оказаться комом?
- Я бы не хотел давать оценку отдельным нормам представленного правительством законопроекта, поскольку прежде чем обсуждать их, необходимо расставить точки над i в моментах, которые они не охватывают. В вопросах законодательного обеспечения внедрения МСУ, на мой взгляд, необходимо придерживаться принципов системности, целостности и историзма. Но пока приходится констатировать преобладание бюрократического подхода со стороны реализаторов этой идеи. Поручение президента есть, правительство в лице Министерства национальной экономики взяло под козырек, разработало соответствующий законопроект. Но этого явно недостаточно, чтобы местное самоуправление, перестав быть мифом, стало для Казахстана реальностью. Дело в том, что институт самоуправления – фундаментальный, и создать его кавалерийским наскоком невозможно.
Про политическую волю и формализм в подходах
- А как возможно?
- Во-первых, нужна конкретная структура – неважно, общественная или государственная, которая бы занималась вопросами местного самоуправления предметно, целенаправленно, последовательно и эффективно. Руководить ею должны люди дотошные, скрупулезные. Объясню, почему это нужно. Если вспомнить о самом, пожалуй, прогрессивном и положительном – во всей мировой практике – опыте создания МСУ, реализованном в Польше, то стоит напомнить, что там процесс внедрения института местного самоуправления растянулся чуть ли не на десятилетие. У нас он займет не меньше времени – после принятия первоначального документа потребуется апробация заложенных в нем норм с дальнейшим внесением поправок и корректировок. Поэтому та политическая воля, которую демонстрирует президент страны в вопросах МСУ, требует соответствующего оформления. Не хотелось бы, чтобы внедрение местного самоуправления было свернуто или снова обернулось вспять.
- А как же Министерство национальной экономики, которое уже «в игре»?
- Существуют опасения, что оно в силу наличия множества других возложенных на него функций отнесется к вопросу МСУ достаточно формально.
- Кто, на ваш взгляд, сможет эффективно управлять структурой, прицельно занимающейся вопросами МСУ, в случае её появления?
- Например, Алихан Байменов, являющийся автором концепции государственного управления. Он возглавлял Агентство по делам госслужбы, был депутатом парламента. Или, допустим, Жаксыбек Кулекеев. В «ареопаг» специализированной структуры могли бы войти находящиеся на заслуженном отдыхе, но посвятившие много лет государственной службе бывшие акимы областей, такие, как Бактыкожа Измухамбетов, Бердибек Сапарбаев. Опираясь на богатый опыт работы «на земле», они могли бы на общественных началах внести свой вклад в процесс формирования института местного самоуправления, чтобы он смог крепко встать на ноги. Мне кажется, такие процедурные вопросы на сегодняшний день важнее обсуждения представленного правительством варианта закона о МСУ.
- Почему?
- Потому что на сегодняшний день не наблюдается концептуального видения решения вопроса с местным самоуправлением. К тому же уровень дискуссии так и застрял на том, что было 25 лет назад, когда впервые заговорили о необходимости внедрения МСУ. А за четверть века многое изменилось в развитии государства и общества. Сейчас идут процессы глобализации, информатизации, цифровизации, которые тоже должны стать частью модели местного самоуправления. Но, увы, мы пока далеки от этого.
Про местное сообщество и сферы ответственности
- Как известно, все великие дела начинаются с маленьких поступков. С чего, на ваш взгляд, нужно начать выстраивание нашей собственной модели МСУ?
- Есть такой институт, как местное сообщество - сообщество людей, сконцентрированных по месту проживания. На мой взгляд, оно у нас недостаточно формализовано или отображено, хотя логично полагать, что именно оно должно стать движущим ядром МСУ. Но чтобы это произошло, нужно очертить разумные границы местных сообществ с адекватной численностью проживающего в них населения. Разработанный законопроект предлагает отталкиваться от административно-территориальных единиц. Это село, аул, сельский округ, район, город и т.д. Но насколько это корректно, если, допустим, отдельные районы такого мегаполиса, как Алматы, концентрируют в себе по 400-500 тысяч человек? Как на такой огромной территории с таким количеством населения, имеющего разные взгляды и потребности, можно реализовать принципы местного самоуправления? Мне кажется, куда логичнее взять за основу не административно-территориальные единицы, а, например, избирательные или полицейские участки. В таком случае местные сообщества будут включать в себя по несколько тысяч человек и иметь четко очерченные границы.
- Что это даст?
- Определяя границы и численность местных сообществ, мы тем самым определяем их сферу ответственности. И здесь ключевым вопросом, конечно же, становится государственное финансирование местных сообществ, точнее, избранных ими органов управления. Это может быть аким, кенес или даже маслихаты, которые, как сейчас все чаще озвучивается, должны начать действовать на уровне каждого села. Навскидку можно говорить о появлении одного «самоуправленца» на каждые 2-3 тысячи жителей. В масштабах страны это 10-12 тысяч новых субъектов в лице местных сообществ. На их полноценное функционирование потребуется ежегодно выделять из бюджета порядка 40 миллиардов тенге. В целях экономии средств вполне можно было бы рассмотреть вариант сокращения в акиматах должностных единиц, отвечающих за соответствующий спектр вопросов, и передать их на уровень МСУ. То есть при грамотном подходе вполне реально избежать дополнительного выделения финансирования на его внедрение.
Резюмируя, подчеркну, что вопросы, касающиеся материально-технического обеспечения деятельности выборных органов местного самоуправления, местное сообщество могло бы решать самостоятельно. А вот оплату труда «самоуправленцев», как мне кажется, государство должно взять на себя. Если этот вопрос будет отдан на откуп местному сообществу, то субъекты МСУ, в конце концов, может постичь судьба КСК и ОСИ, что грозит потерей управляемости, хотя очевидно, что государство в системе местного управления все-таки должно играть свою определенную роль.
- Не получится ли как в той поговорке - «кто платит, тот и заказывает музыку»?
- Поскольку главы МСУ пройдут через горнило выборного процесса, то они будут ощущать ответственность перед избравшими их местными сообществами, что в значительной степени нивелирует такого рода риски. К тому же, если местные сообщества будут институализированы, то в соответствующих законодательных актах можно четко прописать их права и обязанности перед органами власти.
- И как это может быть реализовано на практике?
- Давайте возьмем для примера один из самых наболевших вопросов городской жизни – точечную жилую застройку. В случае появления местных сообществ и законодательного обеспечения их деятельности всю необходимую документацию, касающуюся строительства, застройщики будут согласовывать не только с акиматом и соответствующими службами, но и с местным сообществом. Если граждане выразят категоричное неприятие в отношении появления у них под боком очередного «человейника», стройке не быть.
Аналогичным образом будут решаться вопросы, связанные с уборкой территорий, приведением в порядок дорожного покрытия, строительством детских площадок и социальной инфраструктуры и т.д. С внедрением системы местного самоуправления такие вопросы будут решать не только чиновники и специалисты профильных департаментов акиматов, но и непосредственно сами граждане, а принятый закон «О МСУ» закрепит за ними право на принятие решений, а также на оказание влияния на решения, принимаемые органами местного государственного управления.
Налоговая перезагрузка: какие преимущества получат предприниматели?
